Autor: Danilo Pereira de Carvalho*


Resumo: Nos Acordos de Empréstimos assinados como Governo Brasileiro é freqüente a exigência do Banco Mundial de que todos os processos de aquisições de bens, obras, contratações de serviços comuns e serviços de consultoria financiados com recursos dos empréstimos sejam realizados com a subordinação às Diretrizes próprias daquele Organismo Internacional e não pela lei brasileira de licitações (Lei 8.666/93). Faz-se importante então conhecer apropriadamente as regras e procedimentos das Diretrizes para que o sucesso das licitações seja diligentemente alcançado.


Palavras-Chave: Convenção de Bretton Woods. Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento – BIRD. Banco Mundial. Acordo de Empréstimo. Diretrizes para Aquisições no Âmbito de Empréstimos do BIRD e Créditos da AID (as Diretrizes Vermelhas). Diretrizes de Seleção e Contratação de Consultores pelos Mutuários do Banco Mundial (as Diretrizes Verdes). Princípios Informadores. Validade jurídica.


Na cidade de Bretton Woods, nos Estados Unidos da América, em junho de 1944, o Brasil se fez presente na Conferência Monetária e Financeira das Nações Unidas e foi um dos signatários da denominada Convenção de Bretton Woods, a qual dentre outros feitos criou o Fundo Monetário Internacional – FMI, com o fim de estabelecer a cooperação monetária internacional e o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento – BIRD (Banco Mundial) com o objetivo de auxiliar a reconstrução das nações arrasadas pelas batalhas da II Guerra Mundial e também com a finalidade de promover o desenvolvimento sustentável dos países pobres.

O direito brasileiro abrigou a Convenção de Bretton Woods por meio do Decreto-Lei 8.479, de 27 de dezembro de 1945, tendo sua promulgação ocorrida no ano seguinte tendo como via o Decreto-Federal 21.177/46.

No decorrer do tempo o Brasil, como país-membro, tem recorrido a empréstimos junto ao Banco Mundial para implementação de projetos nos mais variados setores sociais do país.

Os empréstimos concedidos pelo Banco Mundial destinam-se precipuamente a apoiar os seus países-membros no sentido de fortalecer os esforços dirigidos à promoção da prosperidade e estabilidade por intermédio do crescimento sustentável, bem como fortalecer as ações de combate e redução da pobreza.

Na execução de um Acordo de Empréstimo o Banco Mundial exige a co-responsabilidade do mutuário, no sentido de que os empréstimos concedidos sejam aplicados nas finalidades sociais pactuadas. Essa política é aplicável por meio  de uma extensa sorte de regras e procedimentos que têm como objetivo assegurar altos padrões de integridade, transparência e prestação de contas dos projetos financiados pelo Banco Mundial.

Internamente, os acordos de empréstimo assinados pela República Federativa do Brasil e um Organismo Internacional devem ser autorizados pelo Senado Federal, no exercício de sua competência privativa talhada no artigo 52, incisos V e VII, da Constituição Federal, a fim de obterem a validade jurídica em âmbito de direito pátrio. Em especial, tem-se verificado que os acordos de empréstimo firmados com o Banco Mundial impõem a aplicação das diretrizes próprias daquele Organismo Internacional nas licitações necessárias para implementação de projetos dentro do país, conseqüentemente os contratos reguladores das relações jurídicas derivadas de tais licitações também devem seguir o padrão estabelecido pelo Banco.

A implementação dos projetos financiados pelo Banco Mundial dentro do território nacional é de responsabilidade do governo brasileiro, enquanto mutuário em acordo de empréstimo. Assim, incluem-se nesse rol de implementação as licitações dos bens e serviços necessários ao alcance dos objetivos pactuados nos acordos de empréstimo entre o Banco Mundial e o Brasil.

Hodiernamente, o Banco Mundial estipula em seus acordos de empréstimo, como condição de liberação do financiamento, a aceitação por parte do mutuário da aplicação de regras específicas de licitações no âmbito do direito interno.

O Banco Mundial estabelece, via de regra, no Anexo 4 de cada Acordo de Empréstimo, o conjunto de suas diretrizes que suportam o tema, comumente chamadas de Guidelines, elas se dividem em dois grupos: o primeiro é relativo aos procedimentos para aquisições de bens, obras e serviços comuns, que não envolvam atividade intelectual, as denominadas Diretrizes para Aquisições no Âmbito de Empréstimos do BIRD e Créditos da Associação Internacional de Desenvolvimento AID (as Diretrizes Vermelhas), e, o segundo é aquele que regula os procedimentos para seleção e contratação de serviços de consultoria, quer seja pessoa física ou pessoa jurídica, as intituladas Diretrizes de Seleção e Contratação de Consultores pelos Mutuários do Banco Mundial (as Diretrizes Verdes).

No intróito de cada categoria de Diretrizes demonstram-se os objetivos a que elas se destinam, sendo estabelecidos dois principais, o primeiro é o de informar os executores de um projeto financiado, total ou parcialmente, por empréstimo do Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) ou por crédito da Associação Internacional de Desenvolvimento (AID), a respeito das providências a serem tomadas tendo em vista a aquisição de bens e contratação de obras (incluindo serviços conexos) necessárias à implementação do projeto, e o segundo é o de é estabelecer os procedimentos a serem utilizados para seleção, contratação e monitoramento de serviços de consultorias demandados pelos projetos financiados.

As disposições das Diretrizes orientam a um entendimento de que o seu objetivo maior, ainda que não estabelecido expressamente em seu texto, é o de regular processo e procedimento das licitações financiadas pelo Banco Mundial.

A aplicação das Diretrizes do Banco nas licitações feitas por órgãos públicos brasileiros já suscitou certa perplexidade aos agentes públicos condutores dos processos licitatórios, em virtude do tratamento diverso dado pela legislação brasileira. A perplexidade resistiu ao ponto de se questionar sobre qual normativo a seguir quando das licitações financiadas com recursos do Banco Mundial, aplicar-se-ia exclusivamente a legislação brasileira? Por condição sine qua non para concessão do empréstimo aplicar-se-iam as Diretrizes do Organismo Internacional? As condições de financiamento seriam fatores suficientes para justificar a utilização de normas alienígenas em processos de responsabilidade privativa da administração pública?

Por muito a matéria foi tema de ruidosas discussões legais, entretanto já se encontra deveras assentado o entendimento das Cortes de Contas de diversos estados federados no sentido de avalizarem a legalidade da aplicação de tais diretrizes no território nacional.

O fundamento legal de utilização das Diretrizes do Banco em detrimento dos diplomas nacionais se encontra incrustado na própria legislação interna, em específico no normativo geral brasileiro de licitações, a Lei nº 8.666/93, a qual alberga em seu arcabouço o permissivo para a aceitação de tal condição.

Pincemos o que dispõe o preceito que cuida das licitações realizadas com recursos provenientes de financiamento ou doação oriundos de agência oficial de cooperação estrangeira ou organismo financeiro multilateral de que o Brasil seja parte:
Art. 42. Nas concorrências de âmbito internacional o edital deverá ajustar-se às diretrizes da política monetária e do comércio exterior e atender às exigências dos órgãos competentes.

[...]

§ 5º. Para a realização de obras, prestação de serviços ou aquisição de bens com recursos provenientes de financiamento ou doação oriundos de agência oficial de cooperação estrangeira ou organismo financeiro multilateral de que o Brasil seja parte, poderão ser admitidas, na respectiva licitação, as condições decorrentes de acordos, protocolos, convenções ou tratados internacionais aprovados pelo Congresso Nacional, bem como as normas e procedimentos daquelas entidades, inclusive quanto ao critério de seleção da proposta mais vantajosa para a Administração, o qual poderá contemplar, além do preço, outros fatores de avaliação, desde que por elas exigidos para a obtenção do financiamento ou da doação, e que também não conflitem com o princípio do julgamento objetivo e seja objeto de despacho motivado do órgão executor do contrato, despacho este ratificado pela autoridade imediatamente superior

Quanto aos princípios informadores das Diretrizes do Banco Mundial pode-se afirmar que a mesma linha que cirze os princípios basilares para a licitação no âmbito da legislação brasileira, ainda que em outras matizes, também se delineia na conformação dos princípios que regem as Diretrizes do Banco Mundial. As normas específicas do Banco também se submetem à supremacia do interesse público sobre o privado e da indisponibilidade, pela administração, dos interesses públicos.

Traduz-se nesse contexto a afirmação de que as regras e condições contidas nas categorias de Diretrizes do Banco igualmente evocam submissão aos princípios da supremacia do interesse público e da indisponibilidade de supremo interesse, pedras basilares de nosso sistema jurídico. Assim a aplicação das diretrizes a eles se vincula, de sorte que o agente público ao realizar as licitações com subordinação as regras e procedimentos do BIRD, devem observar os princípios orientadores da atividade administrativa.

As Diretrizes registram expressamente os quatro os princípios básicos que norteiam as licitações financiadas com recursos do Banco Mundial, quais sejam: (1) a necessidade de economia e eficiência na implementação do projeto, inclusive nas aquisições de bens e contratação de obras nele previstas; (2) o interesse do Banco, como instituição cooperativa, em oferecer a todos os licitantes elegíveis de países desenvolvidos e em desenvolvimento  a oportunidade de competir para o fornecimento de bens e obras financiados pelo Banco; (3) o interesse do Banco, como instituição de desenvolvimento, em estimular o desenvolvimento da construção civil e da indústria nacional do país Mutuário e (4) a importância da transparência no processo de aquisições.

Todavia, pela leitura das Diretrizes evidencia-se que, na verdade, não se tratam de quatro únicos princípios protegidos pelo Banco, mas sim de um conjunto principiador que congrega outros distintos princípios. Nessa reunião de preceitos expressam-se visivelmente os ditames da Competição, da Economia, da Eficiência e da Transparência.

A Competição é a base para uma aquisição econômica e eficiente. Como princípio geral, o Banco dá preferência a métodos de licitação que maximizam a competição, em relação a métodos menos competitivos como dispensa de licitação ou inexigibilidade.

Entretanto, no curso da interpretação do conjunto das Diretrizes é de fácil observação a presença dos demais princípios, tais como: elegibilidade, moralidade, divulgação e publicidade, vinculação ao edital, isonomia, objetividade, sigilo da proposta, adjudicação compulsória.

O Princípio da Elegibilidade dos Licitantes, que se encontra presente nas Diretrizes do Banco, é por elas reservado para conferir aptidão de participação de um concorrente nas licitações financiadas com recursos do Banco Mundial.

A moralidade também se interpreta como um princípio basilar segundo as Diretrizes do BIRD. Assim como toante na Administração Pública Brasileira, o princípio da moralidade no contexto das diretrizes do Banco Mundial também impõe que todos os atos referentes às licitações devem obedecer não apenas o disposto nos normativos, mas também aos padrões morais, éticos e de bons costumes.

Pelo Princípio da Divulgação e Publicidade as Diretrizes do BIRD estabelecem que, tanto a ocorrência de licitação como os atos a elas inerentes também deve ir ao conhecimento de todos os interessados e ao da sociedade, obedecendo a tempestividade dos acontecimentos.

O Princípio da Vinculação ao Edital dispostos nas Diretrizes do BIRD estabelece que as licitações, enquanto processo e procedimento, devem possuir clareza em seus atos convocatórios e deles o comprador e o fornecedor não devem se afastar.

A obrigatoriedade de igual tratamento a todos os participantes, que se traduz no Princípio da Isonomia, também está presente nas licitações realizadas sob a subordinação das diretrizes do Banco Mundial.

O Princípio do Sigilo da Proposta e do processo licitatório em si, é muito defendido pelas diretrizes do Banco Mundial. A preocupação lógica é afastar a possibilidade de construção de arranjos impróprios voltados a burlar a licitação, assim, o Banco defende que em regra, as informações referentes ao processo somente passarão a ter livre disponibilidade depois de finalizada a fase de adjudicação.

O Princípio da Adjudicação Compulsória se vê presente nas Diretrizes do BIRD quando se observar a obrigatoriedade de adjudicação do objeto de uma licitação ao licitante que, após a devida avaliação, tiver ofertado o menor custo avaliado para a execução do contrato.

Em grau de conclusão há de se registrar que já se encontra pacificada a validade jurídica da aplicação das Diretrizes do Banco Mundial nas licitações realizadas em território nacional e cujo objeto seja total ou parcialmente financiado com recursos provenientes de acordos de empréstimo entre a República Federativa do Brasil e aquele Organismo Internacional.

Por inferência imediata ainda se percebe que a aplicação de normas alienígenas em sede de direito interno suscita certa perplexidade aos operadores do direito, ainda mais quando o campo de aplicação reveste-se de meandros de complexa delicadeza como é o tema licitações, sempre visto com um olhar desconfiado e simultaneamente cauteloso, ainda mais em tempos nos quais grassa o achaque aos cofres públicos, nefastas incursões estas promovidas por agentes públicos desonestos e sua legião de corruptos e corruptores.

Não se pode estranhar a insegurança que alguns agentes públicos carregam ao fundamentarem seus atos em normas cuja geração não se deu no ventre da legislação pátria. Entretanto, não se pode negar que participação do Estado como membro-fundador de um Organismo Internacional é capaz de alterar a forma pela qual o Direito Internacional interfere no Direito Interno, assim a aprovação de uma Resolução obriga o Estado na ordem internacional e o sujeita a sanções por eventual descumprimento. Essa é a origem da validade jurídica das Diretrizes do Banco Mundial em território brasileiro, é esse o momento em que lhes é conferido o caráter de norma transnacional.

A observação comparativa ainda nos revela que tais diretrizes trazem em seu núcleo o dever de proteção aos mesmos princípios defendidos pelo Estado de Direito, aqueles princípios tradicionais da licitação gravados em nosso sistema jurídico, expressos na Carta Magna e ordenados na legislação brasileira de licitações.

REFERÊNCIAS
Constituição da República Federativa do Brasil: 1988 – texto constitucional de 5 de outubro de 1988 com as alterações adotadas pelas Emendas Constitucionais de n. 1, de 1922, a 23, de 1999, e pelas Emendas Constitucionais de Revisão de n. 1 a 6, de 1994. 12 ed. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 1999.
Bank Financed – Procurement Manual / International Bank for Reconstruction and Development / THE WORLD BANK. Washington, D.C. 2003.
Consultant Services Manual (a comprehensive guide to select of consultants) / International Bank for Reconstruction and Development / THE WORLD BANK. Washington, D.C., 2001
Diretrizes para Aquisições no Âmbito de Empréstimos do BIRD e Créditos da AID / Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento. Banco Mundial: 5 ed. 6 Impressão, 1999.
Diretrizes de Seleção e Contratação pelos Mutuários do Banco Mundial / Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento. Banco Mundial: 5 ed. 5 Impressão, 2001.
Licitações e Contratos: orientações básicas / Tribunal de Contas da União. 2. ed. Brasília: TCU, Secretaria de Controle Interno, 2003.
Licitações nos Empréstimos do Banco Mundial: uma abordagem jurídica / Eduardo A. de Arruda Sampaio (organização). Brasília: Ministério da Educação e do Desporto. Projeto Nordeste, 1998.
MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO. Assuntos Internacionais. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/>. Acesso em: 10, 13 e 17 de dez. 2007.
O BANCO MUNDIAL. Grupo Banco Mundial. Brasil. ©Grupo Banco Mundial. Apresenta informações sobre o Banco Mundial. Disponível em: <http://www.obancomundial.org/>. Acesso em: 17 e 18 dez. 2007.

*O autor é Advogado, Contador,  Especialista em Direito dos Contratos e em Gestão Pública, é Consultor Especialista em Licitações e Contratos com larga experiência em execução de projetos governamentais; sendo contratado por Organismos como o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD - e a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura – UNESCO – para realizar serviços de consultoria especializada em licitações e contratos, tendo atuado Organizações de grande porte tais como as entidades integrantes do Sistema Indústria (CNI, SESI/DN, SENAI/DN e IEL/NC) e a Associação Nacional de Bancos – ASBACE.

Atua como Consultor Especialista em Licitações e Contratos pelo Ministério da Saúde para apoio à execução de Projeto do setor de saúde pública financiado com recursos do Banco Mundial, é ainda Consultor em legislação aplicável à micro e pequena empresa credenciado pelo SEBRAE/Nacional, bem como é instrutor de cursos de gestão de convênios e licitações e contratos.